Aspectos ambientales y socioeconómicos de la actividad minera
Marcelo Giraud
Prof. y Lic. en Geografía – J.T.P. efectivo cátedra “Geografía de los Espacios Mundiales” U.N.Cuyo
miembro de la Asamblea Mendocina Por el Agua Pura (AMPAP) – marcelogiraud@speedy.com.ar
Para abordar la problemática ambiental y socioeconómica de la minería, nos parece indispensable tomar como base el concepto de DESARROLLO SUSTENTABLE. Podemos definir el mismo como un “Proceso por el que todos los miembros de una sociedad, individual y colectivamente, tienden a lograr una buena calidad de vida, satisfaciendo todas sus auténticas necesidades materiales y espirituales como seres humanos en armonía con su ambiente, garantizando al mismo tiempo que las futuras generaciones también podrán satisfacer las suyas” (definición personal, adaptada a partir del Informe Brundtland).
Partiendo de esta definición (o la del informe Brundtland incluida en la cartilla), nos preguntamos: ¿Es necesaria y deseable la actividad minera para este proceso de desarrollo = satisfacción de auténticas necesidades? La realidad muestra que evidentemente la respuesta es SÍ.
Ahora bien, es posible preguntarse también: ¿Hace falta toda la cantidad y variedad de minerales hoy producidos para satisfacer las auténticas necesidades de la humanidad? En el marco de las múltiples y variadas críticas al modelo de civilización consumista hoy predominante, no tememos responder que NO.
Conceptos básicos sobre minerales y minería
Tipos de minerales: Metalíferos: ej.: hierro, cobre, aluminio, zinc, estaño, níquel, plata, oro, plomo, platino.
No metalíferos: ej.: caliza, carbón, sal, fosfato, azufre, arcilla. A este tipo pertenecen también las rocas de aplicación (áridos, mármol, granito, laja) y las piedras preciosas y semipreciosas (ej. diamante, rubí, topacio, rodocrosita, berilio).
Tipos de explotación minera: Subterránea: mediante galerías horizontales y piques verticales. Predominante en la minería tradicional, hoy es poco frecuente salvo en minas muy profundas o si el mineral se concentra en vetas.
A cielo abierto: es la técnica más utilizada actualmente, dado el progresivo agotamiento mundial de los metales en vetas de alta ley (concentración en el mineral que los contiene). Consigue rentabilizar depósitos diseminados de mineral, de ley mucho menor. Se remueven grandes volúmenes de roca, incluyendo alta proporción de estériles en la minería metalífera (83% en Pascua Lama ), formando escalones, excavaciones, rajos u “open pit” de gran tamaño (hasta un máximo de 4 km x 2,5 km y 900 m de profundidad en Chuquicamata, Chile). Los estériles suelen quedar depositados en escombreras, y el mineral tratado en colas o relaves. Incluye también canteras para extracción de áridos, calizas, rocas ornamentales, etc.
Por disolución: a través de una batería de pozos se inyectan grandes volúmenes de agua calentada a alta temperatura, con fuerte consumo de gas, para disolver el mineral soluble que se halla en las profundidades, para bombearlo disuelto a través de otros pozos. El impacto de la extracción sobre la superficie es mucho menor que en la minería a cielo abierto, pero puede producir subsidencia (hundimiento) del terreno, y según el mineral y el manejo que se haga de él, dejar grandes volúmenes de sal residual depositados en superficie. Es la técnica propuesta por Potasio Río Colorado para la extracción de cloruro de potasio en el extremo sur de Malargüe, a pocos km del río Colorado.
Etapas de la actividad minera: Prospección: búsqueda de áreas mineralizadas, mediante estudio en gabinete (estudio de cartas geológicas, imágenes satelitarias, etc.) y reconocimiento del terreno con extracción de muestras de roca.
Exploración: identificación de yacimientos tendiendo a definir si son rentables o no. Implica uso de maquinaria pesada para perforaciones a fin de conocer en detalle el cuerpo mineralizado, apertura de caminos e instalación de campamentos.
Explotación: extracción del mineral contenido en el yacimiento y de los estériles acompañantes. En minería metalífera a cielo abierto, implica la voladura de rocas con explosivos y remoción con palas y camiones gigantes, construcción de diques de colas, escombreras, asentamientos humanos permanentes, instalaciones para manejo de residuos de todo tipo, caminos más amplios, tendido eléctrico, transporte de gran cantidad de insumos, entre los cuales se destacan un gran volumen de combustibles y lubricantes, neumáticos y repuestos, y explosivos.
Molienda, concentración y refinamiento: se muele o tritura el mineral extraído, que luego puede ser concentrado con utilización de ácido sulfúrico (caso del cobre en Bajo de la Alumbrera), o lixiviado con cianuro en grandes pilas (caso del oro en Veladero) o en tanques. El refinamiento o fundición puede realizarse en el complejo de la mina (caso del cobre en Chuquicamata), o bien en otras regiones o países que importan el mineral concentrado (caso del concentrado de cobre y oro exportado por Minera Alumbrera). Tanto la explotación como la molienda, concentración y refinamiento requieren grandes cantidades de energía, tanto en forma de combustibles como de energía eléctrica.
Transporte: puede implicar no sólo el transporte del mineral refinado (cobre en cátodos, por ej.) hacia las actividades que lo demanden, sino también desde la mina o la planta concentradora hasta la refinación o fundición.
Cierre: implica relleno de canteras, aislamiento de escombreras, señalización de sitios riesgosos, y medidas tendientes a restaurar dentro de lo posible las condiciones previas a la apertura de la mina y mitigar riesgos de contaminación futura.
Impactos y riesgos ambientales en minería
La extracción de áridos o rocas calizas produce impactos ambientales como eliminación de la cubierta vegetal, alteración de la red hidrográfica y del paisaje, y emisión de polvos. La minería metalífera merece un análisis más profundo.
En el pasado la minería metalífera causó graves daños ambientales, que hoy se trata de disminuir mediante cambios tecnológicos, procedimientos de evaluación de impacto ambiental, técnicas de mitigación de impactos y cierre final de minas. No obstante, la realidad mundial muestra que a pesar de ello, la minería metalífera sigue causando variados impactos sobre el agua, el suelo, el aire, los seres vivos, el paisaje y las comunidades, en países pobres como ricos.
Como en otras actividades económicas, los impactos mineros sobre el ambiente de mayor repercusión mediática son debidos a accidentes. No sólo en el pasado, sino en las últimas décadas, se han producido cientos de ellos en minas de todos los continentes, debido a roturas de los diques de colas o pilas de lixiviación, y a accidentes durante el transporte de cianuro, ácido sulfúrico, explosivos u otros insumos. Podemos citar entre otros los derrames de 4,5 millones m3 de agua cianurada en Omai, Guyana (1995) , y de 100.000 m3 de agua rica en cianuro y metales pesados en Baia Mare, Rumania (2000), que obligó a cortar el suministro de agua a 2,5 millones de personas , mató masivamente los peces en la cuenca del río Tisza y alcanzó el Danubio. En Los Frailes, España, el gobierno ya ha gastado más de 275 millones de euros para mitigar los efectos del derrame de 6,8 millones m3 de residuos tóxicos, debido a la rotura del dique de colas (1998) .
Además de los accidentes, la actividad minera produce daños menos mediáticos pero mucho más frecuentes. Entre esos problemas se encuentran el drenaje ácido de minas desde las escombreras y diques de colas, debido a la presencia de sulfuros en las rocas de relaves expuestas al agua, formando ácido sulfúrico. A su vez, esto favorece la liberación de metales pesados a las aguas superficiales y/o subterráneas. Para evitar esto, se suelen colocar membranas para evitar filtraciones bajo los diques de colas. Sin embargo, es común que esa membrana falle por diversos motivos. Sería irresponsable afirmar que todas las minas, sin excepción, contaminan fuertemente el agua, pero la realidad muestra que los riesgos son muy altos. En Estados Unidos, 17.000 km de cursos fluviales están contaminados por el drenaje ácido de minas, viejas o nuevas. En una muestra representativa de las 183 mayores minas que operaron en EE.UU. desde 1975, el 76% de ellas provocó en las aguas superficiales y/o subterráneas excesos de cobre, cadmio, plomo, mercurio, níquel, zinc, arsénico, sulfato y/o cianuro respecto de los estándares de calidad, a pesar de lo pronosticado por la mayoría de los respectivos Informes de Impacto Ambiental y de las medidas de mitigación propuestas en los mismos .
Las minas abandonadas sin labores de cierre contaminan severamente el agua y los suelos. Es el caso de Summitville, Colorado, uno de los 26 “Superfunds” mineros en “Lista de Prioridad Nacional” de la EPA (Agencia de Protección Ambiental de EE.UU.) que requieren remediación de pasivos ambientales. La empresa canadiense Galactic Resources abandonó la mina en 1992. La remediación parcial del daño causado ya ha costado 210 millones de dólares. Se estima que en EE.UU. unas 15.000 minas requieren remediación o mitigación de la contaminación hídrica que producen, lo que costaría decenas de miles de millones de dólares .
Especialmente durante la explotación, concentración y refinamiento, pero también en otras fases, la minería puede impactar de otros modos sobre el agua (disminución de caudales, desecación de napas, fusión acelerada de glaciares por deposición de polvos), el aire (emisión de material particulado, polvos tóxicos y anhídrido sulfuroso, vibraciones y ruidos), el suelo (modificación de la topografía, residuos y efluentes contaminantes, erosión hídrica y eólica), la flora y fauna (destrucción de la vegetación y de hábitat, desplazamiento de la fauna) y el paisaje (fuerte transformación).
En las regiones áridas, es de particular importancia el requerimiento de agua de las grandes minas, de varios cientos de litros por segundo, que dejan de estar disponibles para riego y consumo. El consumo energético (combustibles y electricidad), es siempre muy elevado. Si fuera aprobado el proyecto Agua Rica, en Catamarca, requeriría una potencia de 135 MW, superior a la de las centrales Agua del Toro o Nihuil II. El proyecto Potasio Río Colorado, proyecto no metalífero, requeriría 367 millones de m3 de gas por año, equivalente al consumo residencial, comercial y oficial de toda la provincia de Mendoza, y una potencia de 78 MW .
Suele decirse que en Chile la minería no afecta a la agricultura. Ahora bien, las norteñas 1ª y 2ª regiones concentran el 64% de la producción metalífera chilena , pero apenas 1% de la superficie regada . Las regiones 3ª y 4ª suman otro 17% a la minería metalífera trasandina, y se presentan conflictos con el 6% de la agricultura bajo riego. El 99,5% de las uvas de vinificar chilenas se cosechan en el resto de las regiones . En 1991 comenzaron las regulaciones ambientales a la minería chilena, pero aunque la situación ha mejorado y ha disminuido la tasa de emisión de anhídrido sulfuroso en las fundiciones, los incidentes de daño ambiental se siguen suscitando. Entre decenas de accidentes documentados en minas de Chile entre 1997 y 2002, pueden mencionarse tres en la mina El Teniente: derrame de 1.000 toneladas de concentrado de cobre al río Coya (1998), derrame de 26.000 litros de ácido sulfúrico al mismo río (2001), intoxicación de 33 trabajadores por fuga de anhídrido sulfuroso (2002) .
Frente a estos riesgos, muchos pueblos del mundo han optado por prohibir ciertas técnicas mineras. En Montana, de larga historia minera, la lixiviación con cianuro fue prohibida por plebiscito en 1998, y aunque las empresas gastaron más de 3 millones de dólares en publicidad, los ciudadanos ratificaron su rechazo en 2004. Numerosos países, estados y provincias han adoptado igual medida, como Turquía (1997), República Checa (2000), Nueva Gales del Sur, Australia (2000), Costa Rica (2002), Alemania (2002), Chubut (2003), Río Negro (2005), Tucumán y Mendoza (2007).
Normas básicas del Derecho Ambiental relevantes en Minería
CONSTITUCIÓN NACIONAL: Art. 41: Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales. Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos y de los radiactivos.
Art. 124: Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.
LEY NAC. 24.585 - De protección ambiental (Código de Minería) – Boletín oficial: 24/11/1995
LEY NAC. 25.675 - Ley General del Ambiente - Bien jurídicamente protegido – Boletín Oficial: 28/11/2002
Art. 1: [...] presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable.
Art. 4: [...]Principio de congruencia: La legislación provincial y municipal referida a lo ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley; en caso de que así no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga.
Principio de prevención: Las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se pueden producir.
Principio precautorio: Cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente.
Principio de equidad intergeneracional: Los responsables de la protección ambiental deberán velar por el uso y goce apropiado del ambiente por parte de las generaciones presentes y futuras. [...]
Principio de responsabilidad: El generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es responsable de los costos de las acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de responsabilidad ambiental que correspondan. [...]
Principio de sustentabilidad: El desarrollo económico y social y el aprovechamiento de los recursos naturales deberán realizarse a través de una gestión apropiada del ambiente, de manera tal, que no comprometa las posibilidades de las generaciones presentes y futuras. [...]
LEY NAC. 25.831 – Libre acceso a la información pública ambiental – Boletín Oficial: 06/01/2004
Art. 3: [...] El acceso a la información ambiental será libre y gratuito para toda persona física o jurídica, a excepción de aquellos gastos vinculados con los recursos utilizados para la entrega de la información solicitada. Para acceder a la información ambiental no será necesario acreditar razones ni interés determinado. [...] En ningún caso el monto que se establezca para solventar los gastos vinculados con los recursos utilizados para la entrega de la información solicitada podrá implicar menoscabo alguno al ejercicio del derecho conferido por esta ley.
LEY 5.961 - Preservación del ambiente en todo el territorio de la provincia de Mendoza
DECRETO 2.109/94 - Procedimiento evaluación impacto ambiental - Mendoza, 04/11/1994
Resolución 109/MAOP/96 - Reglamentación audiencias públicas del procedimiento evaluación impacto ambiental
DECRETO 820/06 – Reglamentación evaluación ambiental actividad minera – Boletín Oficial 16/05/06
LEY 7.722 – Prohibición sustancias tóxicas en minería metalífera – Boletín Oficial: 22/06/2007
Art. 1 - A los efectos de garantizar debidamente los recursos naturales con especial énfasis en la tutela del recurso hídrico, se prohíbe en el territorio de la Provincia de Mendoza, el uso de sustancias químicas como cianuro, mercurio, ácido sulfúrico, y otras sustancias tóxicas similares en los procesos mineros metalíferos de cateo, prospección, exploración, explotación y/o industrialización de minerales metalíferos obtenidos a través de cualquier método extractivo.
Art. 3 - Para los proyectos de minería metalífera obtenidos las fases de cateos, prospección, exploración, explotación, o industrialización, la DIA debe ser ratificada por ley. Los informes sectoriales municipales, del Departamento General de Irrigación y de otros Organismos Autárquicos son de carácter necesario, y se deberá incluir una manifestación específica de impacto ambiental sobre los recursos hídricos conforme al artículo 30 de la Ley 5961. Para dejar de lado las opiniones vertidas en los dictámenes sectoriales deberá fundarse expresamente las motivaciones que los justifican.
ORDENANZAS MUNICIPALES 1123/06 (San Carlos) y similares: 1940/06 (Tunuyán) - 001/07 (Tupungato) - 3377/07 (General Alvear)
Art. 1: Declárese que el Departamento de San Carlos es "un municipio no tóxico y ambientalmente sustentable".
Art. 2: Prohíbase en el Departamento de San Carlos el empleo de tecnologías, técnicas mineras o cualquier método de lixiviación o flotación con cianuro y/u otras sustancias químicas o cualquiera otras técnicas mineras que liberen en el ambiente y dejen disponibles en el mismo, sustancias de cualquier índole que por si mismas o en combinación con otras, pudieren resultar tóxicas y/o nocivas a la salud humana, al conjunto de los recursos naturales, agua, suelo, flora, fauna, gea, paisajes, fuentes de energía convencional y no convencional, y atmósfera en función de los valores del ambiente. Como así también la minería radioactiva y sus derivados.
Art. 3: Prohíbase en el Departamento de San Carlos el uso del bien común y recurso natural “agua” en todo tipo de actividad minera tendiente a la explotación metalífera a cielo abierto que en su metodología extractiva incluya la lixiviación con químicos, poniendo en riesgo la disponibilidad hídrica en cantidad y calidad para uso poblacional, agrícola, ganadero y turístico en el Departamento y zonas de influencia de las cuencas que nacen en el territorio andino, como así mismo prohíbase en el Departamento de San Carlos todas aquellas acciones mineras metalíferas que pongan en riesgo la calidad y la cantidad del agua superficial y/o subterránea, tales como: tajos, escombreras, construcción de diques de colas, emplazamiento de tranques de relaves.
Art. 5: Declárese que es voluntad de toda su comunidad lo expresado en los Art. 1º, 2º, 3º y 4º y que con respecto al resto de las actividades mineras, se establece según el mapa minero elaborado por San Carlos en el anexo I de esta Ordenanza, se establece distin-tas zonas que a continuación se detalla:
- Zona de Protección: Son aquellas regiones donde se localizan los recursos naturales estratégicos para la vida y la economía del Valle de Uco, esta zona comprende áreas naturales protegidas establecidas, y proyectadas. En esta zona no se permitirá ningún tipo de actividad extractiva, las demás actividades económicas (turismo, ganadería, aguas minerales) deberán realizarse dentro del marco regulatorio de las Leyes Nº 6045 y 5961.
- Zona Minera 1: En esta zona se podrán desarrollar actividades Mineras para extracción de minerales y rocas de aplicación comprendidas dentro del Código Minero como minerales de categorías A, B y C, a excepción de las sustancias tóxicas y/o radiactivas. La actividad minera metalífera a realizarse dentro de esta zona no podrá ser a cielo abierto ni con el uso de sustancias tóxicas para la separación de los minerales, así como tampoco utilizarse agua destinada al riego agrícola o consumo humano, tanto superficial como subterránea en esta separación. Las explotaciones, canteras y escombreras no podrán situarse a menos de 500 metros de cursos de agua permanentes, lagunas, vegas, vertientes, manantiales o demás humedales.
- Zona Minera 2: En esta zona se permitirá sólo la extracción de rocas de aplicación y áridos para la construcción. Las explotaciones, canteras y escombreras no podrán situarse a menos de 300 metros de cursos de agua permanentes, lagunas, vegas, vertientes, manantiales o demás humedales.
- Zona Petrolera: En esta zona se permitirá sólo la actividad petrolera y la extracción de rocas de aplicación y áridos para la construcción. Las perforaciones, explotaciones, canteras y escombreras no podrán situarse a menos de 300 metros de cursos de agua permanentes, lagunas, vegas, vertientes, manantiales o demás humedales.
- Zona Cultivada o Bajo Riego: En ella se desarrollan las actividades agrícolas y demás relacionadas (industria, comercio, turismo, servicios), las actividades extractivas permitidas sólo serán petrolera y extracción de áridos, podrán desarrollarse de manera tal que las explotaciones no impacten a las actividades agrícolas y pecuarias contiguas.
Minería y Áreas Naturales Protegidas
El caso del Valle de Uco es muy ilustrativo acerca de la relación entre la actividad minera y las áreas naturales protegidas. Los oasis mendocinos dependen del agua pura como recurso estratégico para todas sus actividades, y en particular para el consumo humano y el riego de cultivos. Por ello, entre las normas legales de la provincia se destaca la Ley General de Aguas, y entre los organismos de gobierno el Departamento General de Irrigación. La necesidad de proteger recursos naturales estratégicos como espejos de agua (laguna del Diamante), glaciares, manantiales, vegas altoandinas, y especies clave del ecosistema como el guanaco, motivaron que en 1999 fuera presentado el primer proyecto de ley para ampliar la Reserva Natural Laguna del Diamante, creada en 1994. Dicho proyecto encontró la oposición de quienes durante la misma década habían registrado derechos mineros en la zona, en función de las recientes reformas legales a esa actividad. En 2005, y con el respaldo de una fuerte movilización popular, se sancionó la ley de ampliación de la reserva. Dado que la ley provincial 6.045 prohíbe las actividades extractivas dentro de las áreas protegidas, debió cesar toda actividad de prospección y exploración minera. No se cometió ninguna arbitrariedad, pues se buscó proteger una utilidad pública de orden superior al interés minero, como está contemplado por el propio Código de Minería en su artículo 16.
La minería del Oro
En 2007, el oro representó el 42% del gasto mundial de exploración minera no ferrosa (65% en 1997) . En Argentina, es el principal objetivo de la gran minería, junto con el cobre. El sitio web del evento “Argentina Oro 2008” a realizarse en Buenos Aires muestra un mapa con 64 proyectos de minería aurífera en nuestro país, entre los cuales Cerro Vanguardia (Santa Cruz), Veladero y Pascua Lama (San Juan), Don Sixto (Malargüe) .
La producción y consumo del oro implican algunas disparidades muy significativas:
Metal obtenido – Roca e insumos: para extraer 1 gramo de oro las minas a cielo abierto destruyen 2 a 4 t de roca.
En el yacimiento Pascua Lama (Argentina-Chile), se prevé extraer 447 toneladas de Oro, para lo cual se requerirá: Roca removida con explosivos: 1.806 millones toneladas - Agua: 170 millones m3 (= capacidad actual del embalse El Nihuil) – Cianuro de sodio: 379.428 toneladas (4 camiones/día) - Explosivos: 493.500 toneladas (3 camiones/día) - Gasoil: 943 millones de litros - Nafta: 22 millones de litros - Lubricantes: 57 millones de litros - Electricidad: 110 MW (3 primeros años: 82 MW, Agua del Toro: 130 MW) consumo anual medio: 929 GWh. El consumo eléctrico de un hogar argentino medio durante todo un año (2,36 MWh) en Pascua Lama alcanzaría para procesar 54 gramos de oro .
Necesidades Humanas – Consumo (carácter suntuario de la mayor parte de los usos del oro)
Espacios de Producción – Consumo (la mayor parte del oro se consume lejos de las áreas de producción)
Costos a cargo de quienes corren los riesgos – Beneficios muy concentrados en el sector empresario
Precios según coyuntura político-económica mundial: abril 2001: US$ 260/onza – 17/03/2008: US$ 1.011/onza
Mercado Mundial del ORO en 2008
Demanda: 3.658,6 toneladas Oferta: 3.468 toneladas
58,4% joyería = 2.137,5 t 2.407 t extracción minera (oferta neta: 2.044 t)
29,8% inversiones (lingotes, monedas...) = 1.090,7 t 279 t vendidas por sectores oficiales (485 t en 2007)
11,8% industria (electrónica) y odontología = 430,4 t 1.146 t oro reciclado
Oro: reservas y “usos útiles”
A lo largo de la historia, se han extraído 160.000 t de oro, 105.000 t desde 1950 . En diciembre de 2008 los Bancos Centrales, FMI y otros bancos tenían en depósito como reservas 29.692 t, masa en disminución casi continua desde 38.347 tn en 1965 . Los usos industriales y odontológicos podrían ser satisfechos durante 69 años con esas “reservas” o durante 372 años con el total de oro ya extraído, sin considerar la posibilidad de reciclarlo. Por ello, considerando la relación entre los volúmenes existentes de oro ya extraído y las principales necesidades a satisfacer, y el fuerte impacto ambiental y social de la minería aurífera comparado con el carácter suntuario de la joyería, podemos considerar que a escala mundial no es necesario seguir extrayendo más oro.
Los demás minerales, en particular los metales: propuestas y actores
Ahora bien, ¿qué hacer respecto de otros minerales “indispensables” para el desarrollo (hierro, cobre, etc.), que forman parte de nuestra vida cotidiana, y considerando que los recursos mineros no son renovables?
Por un lado, a escala mundial existe un enorme margen para aplicar muchísimo más la “regla de las tres R”: reducir el consumo, ajustándolo a la medida de nuestras reales necesidades, reciclar todo lo posible los minerales presentes en los objetos en desuso, especialmente los metales, y reutilizar cada vez que sea factible.
Por otro, y como para todos los recursos naturales o “bienes comunes”, las sociedades locales, provinciales y nacionales deberían debatir y decidir en profunda democracia (auténticamente participativa, no sólo representativa) qué recursos necesitan extraer en función de sus reales necesidades, cómo y cuándo hacerlo, y cómo optimizar su transformación, para que los grupos sociales que corran con los eventuales riesgos (minimizados) sean también los principales beneficiarios de la actividad minera.
Estas propuestas pueden parecer utópicas, pero consideramos más utópico aún pensar que nuestro planeta y la humanidad puedan seguir soportando, sin consecuencias sociales y ambientales cada vez más graves, el consumo desenfrenado propio de un estilo de desarrollo insostenible.
Igualmente, hoy por hoy las grandes decisiones de fondo en la minería mundial son tomadas por unos pocos gerentes de empresas transnacionales. A menudo, los gobiernos y elites de países subdesarrollados son funcionales a los intereses de aquellos, y dan escasa participación en las decisiones a las comunidades, cuando no reprimirla. En ese marco, podemos identificar 3 grandes grupos de actores en la gran minería mundial:
Habitantes y trabajadores que sufren los riesgos y a menudo los daños en los lugares de producción, contra una escasa participación en los beneficios de la actividad.
Consumidores de bienes con metales, en su mayoría en países “desarrollados” y algunos “subdesarrollados”.
Accionistas de empresas mineras, principales beneficiarios, en esos mismos países, y otros subalternos.
La gran minería ¿es la solución al subdesarrollo?
Las empresas mineras, sus decisiones de inversión, y la Argentina
El Fraser Institute, de Canadá, publica anualmente la “Encuesta anual de empresas mineras”. En su edición 2005-6 fue respondida por 322 empresas de exploración, consultoría y producción minera que en 2005 invirtieron US$ 1.830 millones en exploración, 1/3 del total mundial. Abarcó 14 variables que estimulan o desalientan la exploración, en 64 jurisdicciones de 34 países, entre los cuales la flexibilidad laboral, las regulaciones ambientales, y el régimen tributario .
Ponderando los porcentajes registrados por las 5 respuestas posibles en cada variable, podemos concluir que el estado de Nevada, EE.UU., fue considerado por las empresas encuestadas como el “paraíso minero” entre esas 64 jurisdicciones.
Respecto de las regulaciones ambientales, Nevada fue vista como la 13º jurisdicción más permisiva. En cambio, otros estados del mismo país también muy ricos en minerales (California, Montana, Wisconsin, Minnesota, Washington y Colorado) son vistos como los más estrictos del mundo. Montana prohibió la lixiviación con cianuro en 1998 por plebiscito, y la ratificó en 2004. En el plano tributario, Nevada fue considerada la 2º jurisdicción más atractiva por sus bajos impuestos, y en el laboral ocupó el 1º lugar, como la más flexible. Si a esto agregamos que en Nevada abundan los minerales (como en otros estados), no es extraño que allí se encuentren el 40% de las grandes minas que operaron en EE.UU. desde 1975 y su territorio sea objeto del 75% de la exploración minera en EE.UU. en metros perforados .
Las tierras emergidas cubren 150.000.000 km2, de modo que abundan los territorios ricos en minerales. Entre ellos, las empresas prefieren explotar aquellos que les ofrecen más privilegios. En ese marco, es necesario destacar los fuertes cambios en las condiciones legales y macroeconómicas que América Latina ofreció a los grandes capitales mineros mundiales a partir de la década de 1990, y el fuerte auge inversor minero que como consecuencia registró la región.
Elaborando datos de la encuesta del Fraser Institute , del mismo modo que en el caso anterior, se observa cómo los inversores mineros veían a la Argentina en 2005, entre 34 países, según distintas variables:
Régimen laboral: Argentina 12º lugar por su flexibilidad (1º: Chile)
Regulaciones ambientales: Argentina 8º por su permisividad (1º Mongolia, 2º México, 3º Chile, 5º Australia, 7º Brasil, 10º Canadá, 32º EE.UU.). Es necesario destacar que Australia y Canadá son grandes países mineros, sede de muchas grandes transnacionales mineras activas en todo el mundo. Sin embargo, allí la gran minería metalífera se desarrolla muy lejos de las grandes ciudades, en los vastos espacios con escasísima población del norte canadiense y del desierto australiano, habitados principalmente por los propios trabajadores mineros, y por pueblos originarios que suelen oponerse fuertemente a dicha actividad. Nótese cómo Estados Unidos figura en 32º lugar entre 34 países, y 6 de sus estados son considerados los más estrictos del mundo.
Régimen tributario: Argentina 2º con menor carga impositiva (1º México, 3º Chile, 4º Canadá, 10º Brasil, 16º EEUU).
Beneficios fiscales a la minería en Argentina
En 1997 la Escuela de Minas de Colorado diseñó un modelo y analizó los regímenes impositivos de 23 grandes países mineros. La CEPAL modificó este modelo en 1998 , y concluyó que entre esos países, Argentina era el 2º con menor carga tributaria para una explotación modelo de oro y 3º para una de cobre. Esto se debe a leyes sancionadas desde 1993, que otorgan importantes beneficios impositivas a los capitales que inviertan en minería (en altísimo porcentaje extranjeros), con perjuicio del pueblo argentino. La minería está lejos de ser la única actividad económica con ventajas fiscales en nuestro país, pero es la más privilegiada en ese sentido. Se considera también que la capacidad operativa del Estado para verificar el movimiento minero, desde la extracción hasta el embarque de los minerales, no se corresponde con la magnitud de los volúmenes implicados. Cabe señalar que el vicepresidente de Minera Alumbrera, Julián Rooney, está siendo procesado en la Cámara Federal de Tucumán por presunta contaminación e infracción a los regímenes aduanero y penal tributario.
Según las leyes 24.196 (de Inversiones Mineras), 24.228 (Acuerdo Federal Minero), 24.402, 25.063, 25.161, 25.429 y otras, la actividad minera en nuestro país goza de:
Estabilidad fiscal y cambiaria por 30 años desde la fecha de presentación del proyecto. En consecuencia, las empresas han protestado fuertemente ante la imposición de retenciones a la exportación, de 5% para minerales refinados o fundidos, y 10% para minerales sin procesar o sólo concentrados.
Tope de 3% a las regalías que las provincias pueden cobrar por el mineral extraído, sobre el valor a boca de mina, de cálculo controvertido y por el cual son inferiores a 3% de lo facturado . Este es el único gravamen específico a la extracción del recurso no renovable, patrimonio de la provincia donde se ubica el yacimiento.
Exención del arancel de importación para los bienes de capital, equipos, repuestos y accesorios
Deducción de gastos de prospección, exploración, planta piloto e investigación, en impuesto a las ganancias
Devolución del IVA a la exploración
Amortización acelerada de las inversiones (3 años)
Exención de impuestos a la ganancia mínima presunta, los cheques, los activos y los combustibles líquidos
Exención de contribuciones sobre la propiedad minera
Exención del impuesto a las ganancias, respecto de derechos mineros y aportes de minas como capital social
Eliminación progresiva de impuestos provinciales y municipales (sellos y otros)
Liquidación en el exterior hasta 100% de divisas de exportación (sin ingresarlas a través del Banco Central)
Deducción por gastos de conservación de medio ambiente, hasta 5% del gasto de extracción y procesamiento
Capitalización de los avalúos de reservas mineras hasta 50%
Devolución anticipada y financiamiento de IVA en importación, compra de bienes e inversiones de infraestructura
Reembolsos a exportaciones por puertos patagónicos (en disminución progresiva según cronograma previsto)
La minería tributa, con las desgravaciones indicadas, el Impuesto a las Ganancias, según balances anuales presentados a la AFIP. Este es un impuesto nacional que tributa toda actividad económica per se, de modo que no implica un pago por la extracción del recurso natural no renovable, como es el caso de las regalías hasta 3%.
El Ministerio de Economía de la Nación estimó para 2007 un gasto tributario (impuestos no cobrados) como promoción a la actividad minera (ley 24.196 y en mucho menor medida 22.095) de 913,6 millones de pesos. La eliminación de la exención de Derechos de Exportación otorgada a la minería por ley 24.196, implicó que dicho gasto tributario estimado se redujera a 396,6 millones de pesos para 2008, y a 430,6 millones de pesos para 2009 .
La experiencia chilena
A menudo se menciona la gran minería en Chile como modelo de desarrollo a imitar. Sin duda, desde hace casi 40 años la empresa estatal CODELCO ha sido una importantísima fuente de divisas para los chilenos, aunque a costa de importantes problemas ambientales, como se dijo. A partir de las reformas de la década de los ’90, llegaron cuantiosos capitales mineros transnacionales. La minería en Chile ya no es principalmente estatal, sino que en 2006 el 62,5% de la extracción de cobre correspondió a 14 empresas privadas extranjeras .
El estado chileno no establecía regalías a la extracción minera, aunque sí un impuesto a la renta (a las ganancias). El ínfimo monto de impuestos efectivamente pagados por las mineras transnacionales, comparado con el monto de sus exportaciones, motivó la investigación por una comisión especial del Senado. La misma informó en 2004 que hasta el ejercicio 2002 incluido, de 47 empresas mineras sólo 2 habían pagado impuesto a la renta, el resto ni un dólar. Ello se debió a la conjunción de numerosas causas, entre las cuales la intensidad del capital invertido (período de amortización), el bajo precio del cobre esos años, y la progresiva disminución de leyes de los minerales.
Pero mediante diversos mecanismos, las empresas también evitaron mostrar en sus balances ganancias sujetas al impuesto. Entre ellos se destacó el fuerte endeudamiento y pago de intereses a financieras del mismo holding, en paraísos fiscales del Caribe. Disputada de Las Condes pagó 800 millones de dólares de intereses a otras filiales del mismo grupo Exxon en Bahamas y Bermudas, pero ni un solo dólar de impuesto a la renta en Chile, en 25 años de explotación. También practicaron ventas a empresas relacionadas o que financiaron la inversión, a precios inferiores a los del mercado, descontando costos de tratamiento, fletes y seguros con sobreprecios; declaración de bajas leyes de concentrados de exportación, y sin los otros metales contenidos; y pérdidas en mercados de futuro del cobre (pérdida contable para la filial minera chilena, utilidad para la relacionada a casa matriz que hizo la compra).
Esa evasión tributaria sucedió porque el Estado no se había dado los medios para fiscalizar contratos de exportación: el organismo estatal COCHILCO tenía sólo 3 empleados para fiscalizar, faltaba coordinación entre organismos de control, Aduanas podía controlar sólo 5% de los embarques de concentrados, y las empresas que contrataba para muestreos y análisis también trabajaban para las mineras.
Las empresas mineras argumentaban haber aumentado las reservas por inversión en exploración, pero casi todos los yacimientos ya estaban descubiertos en 1971. La sobreproducción mundial de cobre generada en Chile por empresas transnacionales originó caída de precios, implicó menor presupuesto estatal, recortes a la inversión y al gasto social, y miles de pequeños mineros quedaron sin trabajo, mientras la participación de la minería en el P.I.B. se estancó e incluso disminuyó .
¿Cuánto empleo crea la minería?
La minería de gran escala se caracteriza por ser una de las actividades económicas más capital-intensivas. Cada 1 millón de dólares invertido, se crean apenas entre 0,6 y 2 empleos directos . Cuanto más capital-intensiva es una actividad, menos empleo se genera, y menor es la participación del salario de los trabajadores en el valor agregado total que ellos produjeron con su trabajo: la mayor parte es ganancia del capital.
Es común que el sector minero destaque los empleos indirectos que se generan con su actividad, es decir los de actividades inducidas por la demanda de bienes y servicios de las empresas. Es cierto que las grandes empresas mineras compran en Argentina parte de sus insumos corrientes durante la fase de explotación, y eso genera empleo nacional. Sin embargo, la mayor parte de los bienes de capital (palas cargadoras, camiones, maquinarias, etc.) y muchos insumos son importados, lo cual origina empleo en otros países.
Hacia adelante, las mineras radicadas en Argentina tampoco generan encadenamientos o complejos productivos, pues exportan materia prima con nulo o ínfimo valor agregado. Por ejemplo, Minera Alumbrera exporta un concentrado de cobre, oro y otros minerales sin especificar, generando empleo en los países de destino donde se refina e industrializa dicho concentrado.
En 2007, según la Secretaría de Minería de la Nación , Argentina contaba con 40.000 empleos directos en minería (puede estimarse 10.000 en gran minería y 30.000 en pequeña-mediana), lo que equivale a 0,24% de la población económicamente activa (P.E.A.). Sumando los empleos indirectos (sin especificar metodología para su cálculo), el empleo total llegaría a 232.000, equivalente a 1,4% de la P.E.A. argentina.
Estos datos contrastan con los publicados por el I.N.D.E.C. , según el cual en el 1º semestre 2009 hubo un promedio de 18.386 asalariados registrados en minería: 6.483 en minerales metalíferos y 11.903 en otras minas y canteras.
Los últimos datos oficiales publicados para San Juan, año 2006, indican 4.167 empleos directos en minería , equivalentes a 1,8% de la P.E.A. sanjuanina. Sumando el empleo indirecto podemos estimar entre 7 y 8 % de la P.E.A.
En áreas poco pobladas y con predominio de actividades agropecuarias extensivas, puede ser un porcentaje similar o más elevado (Malargüe, oeste de San Juan, Santa Cruz, Puna), pero gran parte del personal es contratado en otras zonas.
Con datos de 1997, el INDEC diseñó y calculó una matriz insumo-producto. Entre otros datos, establece un multiplicador de empleo para cada actividad económica, que indica el empleo total (directo+indirecto) / empleo directo. Para la minería metalífera, dicho multiplicador es de 3,44, mayor al de 89 actividades pero inferior al de otras 34, entre las cuales producción vitivinícola, cuyo multiplicador es 6,0 . Los Informes de Impacto Ambiental de los proyectos Gualcamayo y Casposo en San Juan adoptaron el multiplicador 3,44, mientras que el I.I.A. de Veladero indica 2,5 empleos indirectos por cada directo (igual a 3,5 en la fórmula del INDEC) y el I.I.A. de Pascua Lama señala 2,39 empleos indirectos por cada directo (3,39 según fórmula INDEC).
Los valores del INDEC corresponden al modelo tecnológico-productivo de hace 11 años, y convendría actualizarlos. Pero los aumentos de productividad no han sido tan grandes ni diferentes según las ramas de actividad para suponer hoy realidades muy distintas. Minera Alumbrera informa un multiplicador de 9,2 , y Potasio Río Colorado de 13,9 , pero los cálculos parten de hipótesis implícitas que no se ajustan a la realidad.
Salarios altos
Entre 133 ramas de actividad, los trabajadores de la minería metalífera en el primer semestre de 2009 ocuparon el 11º lugar entre los salarios promedio más altos del país, y con gran porcentaje “en blanco”. El costo laboral total mensual por asalariado en la actividad petrolera fue de $ 16.277, en la minería metalífera $ 8.756 (otras minas y canteras $ 4.588), muy superior al promedio del costo laboral privado, $ 3.846 . Esto es natural debido a la alta calificación de gran parte de la mano de obra, a las duras condiciones de trabajo (esfuerzo físico, desarraigo, riesgos, condiciones climáticas, altura), y al mayor costo de vida en muchas zonas mineras. Además, debe recalcarse que la masa salarial total es ínfima comparada con las ganancias, de modo que si los empresarios otorgan un aumento de salarios, es muy poco lo que ellos dejan de ganar. Por otra parte, los altos salarios que cobran sus empleados suelen inducir aumentos de precios en las localidades mineras, perjudicando a los habitantes no vinculados a la minería.
Ganancias de las mineras y “derrame” en el país (millones de pesos en 2007)
Exportaciones: $ 11.250 M - Alumbrera declara $ 4.845 M
Salarios y cargas sociales: aprox. $ 410 M (5.759 empleos minería metalífera x $ 71.172 costo laboral 2007 / empleado)
Bienes y servicios nacionales: aprox. $ 1.700 M (extrapolado a partir de $ 727 M declarados por Alumbrera)
Regalías provinciales: aprox. $ 260 M (extrapolado a partir de $ 112,4 M declarados por Alumbrera).
Impuesto a las Ganancias y otros: aprox. $ 1.500 a 2.000 M, considerando que Alumbrera declara $ 1.349 M, pero la mayoría de las otras minas, mucho más recientes, estarían amortizando la inversión.
Donaciones por “responsabilidad social empresaria” deducibles de impuestos a través de fundaciones: Alumbrera declara $ 14 M.
Gasto tributario: $ 913,5 M deducidos = no pagados (leyes de promoción minera 24.196 - 22.095)
Se deduce que Ganancias netas + Amortizaciones e intereses + Bienes y servicios importados = en torno a $ 7.000 M
Ganancias, costo laboral y origen del capital comparados con otras actividades
En 2007, las 40 empresas de minas, petróleo y gas que integran el panel de las 500 mayores de Argentina (no agrope-cuarias ni financieras) ganaron $ 16.497 millones, a un costo laboral total de $ 3.746 millones (salarios, contribuciones sociales, indemnizaciones). Esta relación, 4,4 pesos de beneficio por cada 1 peso para los trabajadores, fue de 1,2 a 1 en promedio para las otras ramas de actividad ($ 46.796 millones de ganancia, a un costo laboral total de $ 38.496 millones) . Las petroleras son mayoría entre esas 40 empresas, pero el análisis es tanto o más válido en minería no hidrocarburífera, dado que el costo laboral de las petroleras casi el doble que en minería metalífera, y esa relación ganancias-salarios se debe al fortísimo carácter capital-intensivo, similar en minería de gran escala y petróleo. El costo laboral representó apenas el 10,4% del valor agregado bruto en las empresas de mineras y petroleras, contra 21,7% en el resto del panel, y los impuestos a la producción implicaron 8,1% del valor agregado para las mineras, pero 28,4% para el resto. En cambio, las utilidades representaron el 45,7% del valor agregado para las empresas mineras-petroleras, contra 33,2% en las restantes. En cuanto al origen del capital, sólo 4,3% del valor agregado por esas grandes mineras-petroleras correspondió a empresas de capital nacional (y 95,7% a empresas total o parcialmente extranjeras), mientras que en el resto del panel, las empresas de capital nacional produjeron el 19,2% del valor agregado .
Minería y pobreza
Ningún país del mundo ha superado la pobreza gracias a la gran minería transnacional. Puede generar fuerte crecimiento económico (aumento del producto interno bruto - PIB), pero volátil, con escaso “derrame” para la población y sin desarrollo sustentable. Entre diversos casos en el mundo, cabe mencionar el extremo de Malí. En los últimos 15 años, este país se ha convertido en uno de los mayores exportadores mundiales de oro, el cual llegó a representar más de la mitad de sus ingresos por exportación. A pesar de ello, Malí sigue siendo uno de los países más subdesarrollados del mundo, en el rango 178 entre 182 países, según el Índice de Desarrollo Humano publicado por Naciones Unidas .
En Argentina, el índice de pobreza del Gran Catamarca siempre ha sido mayor al promedio nacional, pero en los últimos años la diferencia respecto de ese promedio se ha mantenido, y en algunos períodos aumentó. En 1997 empezó a producir la mina Bajo de la Alumbrera, Catamarca, la más importante del país hasta hoy. Doce años después, en el primer semestre de 2009, según la metodología del INDEC, en Argentina había un 13,9% de personas bajo la línea de pobreza. Ese valor se elevaba a 20,0% en el Gran Catamarca, a 16,4% en el Gran San Juan, y a 9,2% en el Gran Mendoza . Los altos sueldos pagados por Minera Alumbrera no han revertido el bajo nivel de los salarios privados en la provincia de Catamarca, que en el primer semestre de 2009 registró un promedio 19% menor a la media nacional, mientras que en San Juan ese valor fue 22% menor al promedio nacional .
Otros aspectos para reflexionar y debatir
¿Presupuestos de estados nacionales, provinciales y municipales exiguos frente al poder económico transnacional minero?
¿Cooptación de funcionarios, comerciantes, empleados, medios de comunicación (opacidad y manejo de la información), universidades y ONGs – Represión?
¿Fragmentación social y económica en comunidades y localidades antes relativamente homogéneas?
¿Sería posible reemplazar esta minería transnacional contaminante, por una política de Estado diseñada y aplicada en profunda participación democrática, de modo que los pueblos extraigamos e industrialicemos sólo los minerales realmente necesarios para nuestro desarrollo sustentable, con reales garantías de no contaminar, con verdadero control de las comunidades y en beneficio del pueblo?
